경부특별시 1인 교육감 특별법 논의 속 직선제·임명 등 선출 방식 뜨거운 논쟁
관할구역 커질 땐 일부 지역 소외 우려 복수로 둘 땐 주민 투표 등 절차 필수적 교원·교육공무원 인사 문제 주요 쟁점
국회입법조사처 보고서 “졸속 입법 안돼” 한시적 법인 형태 교육구 설치 등 제안

경남·부산을 비롯해 전국 곳곳에서 행정통합 논의가 속도를 내면서 ‘통합교육감 선출’ 문제가 핵심 쟁점으로 떠오르고 있다. 통합 이후 교육감 선출 방식과 교육청 조직의 향방이 불투명한 상황에서 주민 의견 수렴 부족 바다이야기합법 , 교육자치 훼손 우려가 겹쳐 논쟁이 확산되고 있기 때문이다. 현재 관련 특별법안 논의가 국회에서 진행 중인 가운데 지방선거 일정과 맞물려 논란은 더욱 가열될 전망이다.

최근 국회입법조사처가 내놓은 현안분석 보고서 ‘임박한 광역지방자치단체 통합, 교육감 선출은 어떻게?’에서는 “현재 대전·충남, 광주·전남 등 여러 골드몽사이트 지역에서 광역 행정통합 논의가 동시에 진행되고 있지만, 통합시장 선출 방식은 비교적 구체화된 반면 교육자치와 관련한 논의는 상대적으로 뒤처져 있는 상황”이라며 “특히 통합 이후 교육감을 어떻게 선출할 것인지에 대한 기준이 지역마다 다르게 논의되면서 혼선이 나타나고 있다”고 지적하며 선출 방식에 따른 쟁점을 분석했다.

백경게임






경남교육청 전경./경남교육청/





경남교육청 전경./경남교육청/
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◇통합교육감 선출 논란 확산= ‘(가칭)경남부산특별시 설치 및 특례 보장 특별법(안)’에 ‘경남부산특별시’ 통합교육감을 선출하는 안이 포함된 것으로 알려져 그 시기와 방식에 관심이 쏠리고 있다. 20일 공론화위원회에 따르면 법률에 광역 단위로 교육감 선거구가 정해지기 떄문에 경남 바다이야기슬롯 부산특별시 법안에서 통합교육감 1인을 선출해야 한다는 내용이 포함됐으며, 법안 내용도 대전·충남권과 비슷한 수준으로 알려졌다.

현재 ‘대전충남특별시 설치 및 경제과학수도 조성을 위한 특별법’이 전국적으로 논란을 빚고 있는 가운데 지역 교육계가 촉각을 곤두세우고 있는 분위기다. 2025년 10월 국민의힘 성일종 의원이 대표 발의한 특별법안에는 현행 교육감 직선제와 달리, 교육감 선출 방식을 법률 특례로 달리 정할 수 있도록 하는 조항이 포함됐다. 교육계와 시민단체는 이러한 특례가 교육자치의 핵심인 직선제 원칙 유지와 독립적 재정·감사 권한 보장을 강조하며, 특례 조항(러닝메이트·임명제 가능성) 차단을 요구하고 있다. 정치권에서도 단일 통합교육감 직선 쪽으로 정리하려는 주장과 복수 교육감 유지 요구가 충돌하며 관련 논쟁이 뜨거운 상황이다.








부산교육청 전경./부산교육청/





부산교육청 전경./부산교육청/



◇선출방식에 따른 쟁점은= 국회입법조사처는 보고서를 통해 통합교육감 선출 문제를 두 가지 쟁점으로 압축한다. 첫째, 교육감 직선제를 그대로 유지할 것인가. 둘째, 통합된 행정구역 전체를 하나의 관할로 볼 것인가, 아니면 기존처럼 권역별로 나눌 것인가다. 이 조합에 따라 △통합교육감 1인 직선 △통합교육감 1인 임명 △권역별 2인 직선 △권역별 2인 임명 등 네 가지 시나리오를 제시했다. 보고서는 이 네 가지 시나리오 모두 법적·제도적 쟁점을 안고 있다고 분석했다.
보고서는 ‘교육감 주민직선을 유지할 것인가’와 ‘관할 구역을 어떻게 나눠서 선출할 것인가’에 대해 헌법이 직접 정한 영역이 아니라고 설명한다. 다만 주민투표 등 주민 의사 반영 절차 없이 선출 방식을 변경하거나, 교육자치의 자주성과 정치적 중립성을 실질적으로 훼손하는 방향으로 제도가 설계될 경우에는 위헌·위법 논쟁이 불가피해질 수 있다는 지적이다.
우선 통합 관할구역에서 교육감 1인을 선출할 경우, 관할구역이 초광역화되면서 주민이 교육 정책 형성과 집행을 통제하기 어려워질 수 있다는 점을 핵심 문제로 짚었다. 교육지원청은 법인격을 갖지 않는 하급 행정기관에 불과해, 기초지자체처럼 주민 대표성과 책임성을 보완하는 역할을 하기 어렵기 때문이다.
이 경우 교육자치가 주민 생활권과 괴리될 수 있다는 우려가 제기된다. 또 일부 지역에서는 인구소멸 등의 이유로 학교 통폐합이 급격히 추진될 수 있으며, 반대로 열악한 여건을 극복하기 위해 집중 투자가 필요할 수 있는데 초광역화 맥락에서는 소외가 불가피하다는 것이다. 보고서는 이처럼 관할이 넓어질수록 주민 참여와 통제력이 약화되는 ‘초광역 교육자치의 한계’를 지적하면서, 미국의 사례를 참조해야 한다고 제언했다. 미국은 1만3551개의 교육구를 통해 지방교육자치를 실시하고 있으며 10곳 중 8.4곳이 학생 수 5000명 미만을 관할로 하고 있다.
















교육감 선출 방식을 주민직선이 아닌 방식으로 변경하거나, 통합 이후에도 복수의 교육감을 두는 방안의 경우 주민투표 절차가 필수적이라고 강조했다. 지방자치법에 따르면 지방자치단체의 기관 구성을 달리할 경우 주민투표법에 따라 주민투표를 거쳐야 하기 때문이다. 보고서는 6월 지방선거 일정을 고려할 때 선출 방식 변경을 위해서는 3월 9일까지 주민투표 발의를 마치고 4월 1일 이전에 투표를 실시해야 한다고 말했다. 사실상 입법과 공론화에 허용된 시간이 매우 제한적이라는 의미다.
교원과 교육공무원 인사 문제도 중요한 쟁점으로 제시됐다. 통합 교육청이 출범할 경우 교원은 통합 관할구역 전반을 대상으로 순환 전보 대상이 되며, 이에 따라 근무 여건 변화와 갈등 가능성이 커질 수 있다. 보고서는 지방자치단체 통합 과정에서 인사상 동등한 처우 원칙이 훼손되지 않도록, 이해관계자와의 협의를 거쳐 예측 가능한 인사 운영 방침을 사전에 마련해야 한다고 강조했다. 보고는 “인사 제도에 대한 사회적 합의 없이 통합을 추진할 경우 교육 통합이 행정 통합의 발목을 잡을 수 있다”고 분석했다.
보고서는 이처럼 교육감 선출 방식에 따른 쟁점들이 각각 다른 문제로 보이지만, 결국 통합 이후 교육 사무에 대한 주민 통제와 책임성을 어떻게 유지할 것인가라는 하나의 문제로 귀결된다고 분석했다. 이에 선출 방식 논의가 이 같은 구조적 문제를 가리지 않도록, 교육 사무 분장과 주민 참여 장치를 함께 설계해야 한다고 강조했다.
◇제3의 방식 고민 필요해= 보고서는 교육감 선출 방식에 대한 논란과 혼선을 줄이기 위해서는 현행 지방자치와 지방교육자치 체계에 대한 정확한 인식을 바탕으로 신중하고 전략적으로 입법을 추진해야 한다고 강조했다. 광역지자체 통합 입법 과정에서 교육감 선출 방식이 헌법상 지방교육자치 원리에 부합하는지, 관할구역 확대에 따른 주민참여와 주민통제가 유지되는지, 지방자치 법체계와의 정합성, 주민투표 절차, 교원 인사상 동등 처우 여부를 함께 검토해야 한다는 주장이다.
또한 광역 행정통합이 불가피하다면 기존의 이분법적 선택지를 넘어서는 ‘제3의 방식’에 대한 검토도 제안했다. 한시적으로 법인 형태의 교육구를 설치하거나, 행정은 초광역으로 통합하되 교육은 광역 단위를 유지하는 3층제 지방자치 구조를 일정 기간 유지한 뒤 제도를 보완하는 방안 등이 그 예다.
보고서는 “우리나라 지방자치 역사에서 광역지방자치단체 통합이 처음 시도되는 상황으로, 이는 교육청 통합 역시 처음 이뤄질 수 있다는 의미”라며 “국회 입법 과정에서 졸속 추진을 경계하고 지방교육자치 쟁점을 심도 있게 다뤄야 한다”고 강조했다. 이어 “현행 지방자치와 지방교육자치의 차이를 분명히 인식한 상태에서 전략을 세밀하게 조율할 필요가 있으며, 교육부와 각 교육청이 지방교육자치 원리가 저해되지 않도록 대책을 마련하고 적극적으로 의견을 개진해야 한다고 강조했다.
조고운 기자 lucky@knnews.co.kr